Законность 

На следующих страницах:

В. Пристенский. Русская аксиология права:
личность в контексте тотальности

Д. М. Фельдман

На стыке традиций
Материалы к истории термина «законность»
в советском законодательстве

Эдиционная практика и проблемы текстологии. М.: РГГУ, 2006, с. 120-128

        Контроль соблюдения законов традиционно считался одной из наиболее важных задач любого правительства. Хотя бы в силу того, что авторитет правительства непосредственно зависел от умения решать такую задачу. Традиционно же она понималась как двуединая. С одной стороны, надлежало контролировать соблюдение законов населением, частными лицами, с другой - соблюдение законов представителями власти, должностными лицами.
 

        Для Российской империи контроль деятельности должностных лиц был проблемой, что называется, извечной. И практически неразрешимой в условиях самодержавия. Это порою признавали и сами монархи. Например, 17 апреля 1722 г. Петр I принял указ «О хранении прав гражданских, о невершении дел против Регламентов...»¹ Обращаясь, прежде всего, к судейским чиновникам, монарх пытался внушить им хотя бы элементарное представление о законности. Без этого, настаивал Петр, нет государства:
 

       «Понеже ничто так по управлению Государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить или играть, как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и еще есть».

       Император утверждал, что нарушающие законы чиновники «зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды».
120

         Далее монарх сообщал о цели принятия указа: «Сим указом, яко печатью, все уставы и Регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить». Таким образом, император предлагал чиновникам более не своевольничать. Если закон - основа государства, «фортеция правды», то чиновник, нарушающий законы, подрывает основу, «тщится мины чинить».

        Определялась в документе и кара для каждого кто «указ преступит под какою оговоркою ни есть». Согласно указу, уличенный чиновник «яко нарушитель прав Государственных и противник власти, казнен будет смертию без всякой пощады; и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину впадет». В итоге суть нового закона можно было определить как запрет под угрозой смерти нарушать уже существующие законы.
 

     Просвещенным европейцам петровское законодательное новшество показалось по меньшей мере странным. Зато российским подданным цели монаршьи были очевидны. Произвол, беззаконие как результаты повального взяточничества и казнокрадства чиновников достигли при Петре I колоссальных размеров. И похоже, что в 1722 г. монарх не видел никаких средств искоренения этой напасти, кроме поголовного истребления нарушителей. Для чего намеревался выпустить другой именной указ, согласно которому каждого чиновника, незаконно получившего сумму, хотя бы равную стоимости веревки, надлежало вешать.
 

       Вполне вероятно, Петр так бы и поступил. Но, по свидетельствам современников, один из приближенных, услышав о планируемом указе, спросил, смеясь, не желает ли государь царствовать в одиночестве, ведь иным результат исполнения указа не будет. Картина, конечно, апокалиптическая: император, лично вешающий последнего российского чиновника после того, как тот последний чиновник повесит предпоследнего. Неизвестно, убедил ли государя именно придворный шутник, нашлись ли еще и другие основания, однако скорый на расправу Петр I не обнародовал такой указ ².
121

      Зато цитированный выше указ «О хранении прав гражданских, о невершении дел против Регламентов...» обнародован был. Хотя на чиновников он особого впечатления, судя по результатам, не произвел. Созданием специального аппарата для контроля должностных лиц Петр I своевременно не озаботился, а жестокость монаршьей расправы не компенсировала отсутствие организованного надзора.
 

         Примечательно, что указы, похожие на петровские, издавались и более, чем век спустя. Так, Николай I в 1833 г. предписал чиновникам «во всех своих действиях соблюдать с точностью правила, постановленные законом»³. В отличие от Петра I, смертью Николай I не грозил, хотя и требовал от чиновников соблюдения законов «под опасением строжайшей ответственности».
 

        Опыт создания специального аппарата надзора тогда уже имелся. Служащие знаменитого III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии занимались не только политическим сыском, но и - главным образом - должностными преступлениями. Занимались этим и другие ведомства. Правда, самих стражей законности тоже необходимо было постоянно контролировать. К примеру, один из жандармских офицеров вспоминал, как в 1841 г. его поразило «усердие не по разуму» сотрудников губернской следственной комиссии. По словам жандарма, «председатель следственной комиссии, изумившись рвению одного из ее членов, полковника Н., спросил его:
 

     - Скажите, полковник, что, по Вашему мнению, лучше для государя: не раскрыть вполне преступления, или, напутав небылицы, обвинить невиновного?
         Тот ответил ничтоже сумняшеся:
       - Лучше обвинить невиновного, потому что они здесь все виновны, ракальи»..⁴
 

        Характерно, что даже в этом случае беседа шла отнюдь не на языке закона. Если полковник считал возможным осуждение без доказательств вины, то и начальник следственной комиссии рассуждал не о нормах права, Они просто по-разному понимали, что именно «лучше для государя».
 

        Впрочем, уже на исходе николаевского царствования подобные случаи воспринимались в качестве курьезов. Менялось правосознание, менялось представление о роли закона в обществе, что отражалось и в публицистике, и в трудах российских юристов. Но бесконтрольным оставался сам монарх, наделявший администраторов полномочиями по своему усмотрению, вопреки принципу законности, что препятствовало контролю.
122

         Советские лидеры начали с упразднения «общих судебных установлений» и всех законов, противоречащих «революционной совести и революционному правосознанию». В этой ситуации контроль соблюдения законов частными лицами, населением был сведен к контролю повиновения должностным лицам. Представители власти использовали метод достаточно эффективный, чтобы преодолеть сопротивление всех, кого не удавалось убедить - «красный террор». Гораздо менее удачными оказались попытки ограничить законами, пусть и новыми, произвол самих должностных лиц. Прежний аппарат контроля был упразднен, а новый еще не сформировался. Да и сами большевистские лидеры не считали собственные законы препятствием. Так, Ленин, обращаясь к делегатам V Всероссийского Съезда Советов в июле 1918 г., подчеркнул:
 

      «Плох тот революционер, который в момент острой борьбы останавливается перед незыблемостью закона. Законы в переходный период имеют временное значение. И если закон препятствует развитию революции, он отменяется или исправляется»⁵.

         Правда, и в июле и в августе 1918 г. законодатели находили нужным хоть как-то обосновать радикальный отказ от всех законов российских и нарушения советских. Через месяц, когда была официально объявлена политика «красного террора», обоснования считались излишними. Произвол же местных администраторов довольно скоро стал восприниматься правительством как фактор, дискредитирующий государственную власть.
 

        В связи с этим 2 ноября Ленин отправил в ЦК «Набросок тезисов постановления о точном соблюдении законов». Судя по рукописи, фотокопия которой тоже опубликована, в ЦК был послан именно набросок, черновик. Председатель Совнаркома предлагал ЦК утвердить проект в целом и передать в наркомат юстиции, дабы там «средактировать это как декрет»⁶.

         Отметим, что в ленинском проекте заголовок нового постановления выглядел более чем странно. Словосочетание «точное соблюдение законов» изначально подразумевало противоречие. Неточного соблюдения законов быть не может по определению. Неточное соблюдение - это нарушение. Получалось, что председатель Совнаркома, дипломированный юрист, предлагал принять закон, запрещающий нарушать законы.
123

        На первый взгляд, это курьез. Нечто в духе курьезов петровской эпохи, равным образом, царствования Николая I и т. д. И если содержание документа соответствовало заголовку, как бывало в петровскую эпоху или николаевскую, то документ, казалось бы, традиционный.
 

         На деле все обстояло иначе. Пункт первый предлагаемого постановления гласил: «Законность должна быть повышена, ибо основы законов РСФСР установлены». Оборот «должна быть повышена» применительно к термину законность автор счел не вполне удачным. И тут же, над строкой, привел еще один вариант: «или строжайше соблюдаться».
 

        Председатель Совнаркома не указал, какой из двух вариантов лучше. Он предложил ЦК (и редакторам из наркомата) юстиции оба варианта - на выбор. Зато второй пункт был сформулирован без вариантов: «Экстренные меры войны с контрреволюцией не должны ограничиваться законами».
 

        Далее описывалось, что именно должно в каждом случае сопутствовать нарушению законов советскими администраторами:
      «(а) точное и формальное заявление соответствующего советского учреждения или должностного лица о том, что экстренные условия гражданской войны и борьбы с контрреволюцией требуют выхода из пределов закона;
         (б) немедленное сообщение такого заявления в СНК с копией для местных и заинтересованных властей».
 

         Ленинский проект был, конечно, курьезен, но курьезы тут иного свойства, нежели петровские или николаевские. Под лозунгом охраны законности предлагался отказ от нее, легализация правонарушений, совершаемых должностными лицами. Отметим, что термин революционная законность Ленин в проекте декрета не употребил. Даже в черновике. И термин законность он, как это видно из черновика, понимал традиционно: соответствие законам, соблюдение законов.
124

         ЦК утвердил проект декрета, и после редактуры в наркомате юстиции VI Всероссийский Чрезвычайный Съезд Советов принял 8 ноября 1918 г. «Постановление о точном соблюдении законов». Заголовок документа остался прежним. Однако термин законность там более не употреблялся. Ни один из ленинских вариантов не был сочтен приемлемым. Оно и понятно, ведь трудности, изначально возникшие при использовании термина законность, случайными не были.
 

         Если законность - соответствие законам, то законность, как и закон, по определению, не может быть ни повышена, ни понижена. Повысить или понизить, т. е. увеличить или уменьшить, можно было бы только количество правонарушений. Ленин же говорил о другом.
 

         Второй вариант, предложенный председателем Совнаркома - требование соблюдать законность - был, конечно, ближе к традиционному словоупотреблению. Однако Ленин требовал узаконить правонарушения администраторов, так что оборот «строжайше соблюдаться» тоже был бы явно неуместным. Надо полагать, поэтому редакторы из наркомата юстиции отказались вообще от неудобного термина законность.
 

        В принятом VI съездом Советов документе, как и в ленинском проекте декрета, тоже сначала объявлялось, что законы следует соблюдать, а затем - почему такое не всегда возможно:
 

         «За год революционной борьбы рабочий класс России выработал основы законов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, точное соблюдение которых необходимо для дальнейшего развития и укрепления .власти рабочих и крестьян в России. С другой стороны, непрекращающиеся попытки контрреволюционных заговоров и война, навязанная империалистами рабочим и крестьянам России, делают в некоторых случаях неизбежным принятие экстренных мер, не предусмотренных нынешним законодательством или отступающих от него».
 

          Выводы были те же - ленинские:
        «Призвать всех граждан Республики, все органы и всех должностных лиц Советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений и распоряжений».
125

        Гражданам РСФСР, т. е. частным лицам, по-прежнему полагалось неукоснительно соблюдать законы. По крайней мере, вопрос об исключениях для частных лиц VI Съезд Советов не рассматривал. Исключения делались только для должностных лиц:

     «Впредь установить, что меры, отступающие от законов Российской Социалистической Федеративной Республики, или выходящие за их пределы, допустимы лишь в том случае, если они вызваны экстренными условиями гражданской войны и борьбы с контрреволюцией».

         Разъяснений, что конкретно и когда именно следует считать «экстренными условиями гражданской войны и борьбы с контрреволюцией», не было дано. Для применения мер, законом не предусмотренных, администратору, как и предлагал Ленин, надлежало самому, по собственному разумению, установить «наличность условий, требующих выхода из пределов закона». Установив, что нарушение закона целесообразно и нарушив закон, администратор должен был сразу же сообщить об этом «в письменной форме в Совет Народных комиссаров с копией для местных и заинтересованных властей».
 

        Очевидно, что содержание документа, принятого VI Съездом Советов, тоже противоречило заголовку. «Постановление о точном соблюдении законов» легализовало нарушения законов должностными лицами. Ко всему прочему, требования, изложенные в документе, были практически невыполнимы.
 

         Превышение власти тогда - скорее норма, нежели исключение, что и констатировалось в «Постановлении о точном соблюдении законов». Едва ли не каждый администратор вынужден был постоянно нарушать имевшие силу закона инструкции, правила, постановления, декреты, дабы обеспечить «в экстренных условиях гражданской войны» выполнение приказов вышестоящих организаций. Рабочий день любого администратора и так был ненормированным, бессонные ночи для большинства - обыденность. Не успевших обеспечить выполнение приказов и распоряжений снимали с так называемой ответственной работы, понижали в должности. Это в лучшем случае. А в худшем - их деятельность изучали чрезвычайные комиссии, чьей задачей была «борьба с саботажем». Вздумай администратор любого уровня всякий раз формально обосновывать нарушение закона и, нарушив, писать на себя донос в Совнарком, это заняло бы слишком много времени. Могло бы не хватить на более важные задачи.
126

         Но даже если б каждый администратор исправно извещал Совнарком о каждом своем нарушении, эффективного контроля все равно не было бы. Ведь Совнаркому тогда пришлось бы организовывать постоянное изучение тысяч и тысяч докладов, решать, насколько обоснованно каждое нарушение, на что просто не было времени. Да еще и критерии, на основании которых можно было бы определить, уместно или неуместно нарушение, формулировались крайне расплывчато. Почти любой случай превышения власти администратор мог при желании обосновать пресловутыми «экстренными условиями гражданской войны и борьбы с контрреволюцией».
 

        Стало быть, в деятельности администратора, не заботившегося о личной выгоде, «Постановление о точном соблюдении законов» ничего не меняло. И в деятельности администратора, озабоченного более собственной выгодой, нежели «интересами службы», оно тоже ничего не меняло. Произвол оно не ограничивало. И в деятельность Совнаркома это постановление тоже не внесло существенных изменений.
 

         Казалось бы, «Постановление о точном соблюдении законов» - набор нелепиц. Это, конечно, не так. Противоречий в документе много, но его прагматика несводима к неким невыполнимым или почти невыполнимым требованиям. Здесь отчетливо проявилась террористическая ментальность, характерная для советских лидеров.
 

         Советскому администратору, неизбежно нарушавшему законы, предписано было не забывать о наличии законов, знать, что же именно он нарушает. И нарушителю законов надлежало запомнить: он всегда перед Совнаркомом виноват. Хотя бы в том, что вовремя не донес на себя. А виноватый и от наказания избавленный всегда старательнее невиновного.
 

        Наконец, и это главное, у Совнаркома оставалась возможность произвольного выбора: карать нарушителя, сочтя его действия необоснованными, или санкционировать нарушение, признав, что именно в данном случае было «неизбежным принятие экстренных мер, не предусмотренных нынешним законодательством или отступающих Ют него».
127

         Прагматика «Постановления о точном соблюдении законов» - отказ от законности ради целесообразности. Чрезвычайный Съезд Советов по заданию правительства утвердил на законодательном уровне основополагающий принцип тоталитарного государства: безграничность полномочий правительства. Уполномочил правительство определять по собственному усмотрению, что и когда в чрезвычайных обстоятельствах требованиям законности соответствует или не соответствует.
 

Примечания

1 Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. СПб., 1830. Т. 6. С. 656-657.
2 См.: Ключевский В.О. Сочинения: В 5 т. М., 1989. Т. 4. С. 181.
3 Полное собрание законов Российской империи: Собр. II. СПб., 1834. Т. 8. С. 209.
4 Троцкий И. III Отделение при Николае I. Л., 1990. С. 32.
5 См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений: В 55 т. М., 1958-1965. Т. 36. С.504.
6 Там же. Т. 37. С. 130.